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建设工程合同最低价中标办法探讨

《明源IT&地产》 于重明 SOHO中国工程预算总监
2012-01-14 00:19:14
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导读:当前各建设单位对于基本建设工程合同招标所采用的定标办法,大致可以分为三个大类,即加权分值法(即综合评标法)、限定价格技术最优法、最低价法(此种分类是笔者的一家之言,抛砖引玉,欢迎业界同仁探讨和指教)。需要进一步说明的是,在标书中不明确规定中标规则的所谓评

根据笔者观察,当前各建设单位对于基本建设工程合同招标所采用的定标办法,大致可以分为三个大类,即加权分值法(即综合评标法)、限定价格技术最优法、最低价法(此种分类是笔者的一家之言,抛砖引玉,欢迎业界同仁探讨和指教)。需要进一步说明的是,在标书中不明确规定中标规则的所谓评标办法不在此研究之列。

各类方法在实际运用时,细节上呈现出更多变化,派生出更多的细类,这是建设主体的多样性、自主性的体现。拜市场经济所赐,我们有幸看到如此众多有创造性的评标方法。对于这些样本,从业者可以自由地研讨、借鉴,使这项工作富有趣味性,这是计划经济环境下难以企及的。

按照上述分类,本文将赋予每个分类具体的定义;阐述各个方法的适用性;并试图说明最低价中标法的合理性,相信最低价法将被更多的招标人认同、运用、完善,未来会成为建设领域主流评标定标方法。

一、对三类评标办法的说明

1.加权分值法(也称综合评标法)

此办法的设计意图,是为了充分而恰当的表达招标人的招标诉求。招标人对投标人的资格标、技术标、商务标三部分要素分别细化、限定条件、分配权重、制定评分方法,由评标委员会对各个投标书对照规则打出分值,经加权,计算出总分值最高的投标人并授予合同。通常情况下,对投标人资格的评价一般是零、合判断,即,如果投标人不满足资格条件,此部分分值为0,归为废标;技术标分值,则为了比较投标人实施方案的优劣;商务标分值,通常先设定基准价,以报价与基准价的偏离程度为因变量计算的分值。三项总分值分别乘以各自权重之和为投标人最后得分。各招标文件应用此法在细节方面会有所不同。

这类评标办法的目的是通过分配权重,引导投标人的竞争动机,使最终结果符合“资格充分满足、技术比较先进、价格相对合理”这一理想的标准。

2.限定价格,技术最优法

招标人与各个合格的投标人谈妥合同价格、合同条件,以此为前提,投标人竞争技术标,招标人从中选择技术标最优的投标人授予合同。招标人的期望是:以确定的成本,换取尽可能多的功能或服务。比起追求更低价格,招标人追求的是更优质产品和服务。此类方法更适合标的简单、知识、技能服务类为标的的合同招标,例如方案设计合同,景观设计施工承包合同。此类方法适用范围小,不作为本文讨论的重点。

3.最低价法

招标人将一次招标过程划分为相互独立的三个阶段完成,即资格预审、技术竞标、价格竞争等;只有在前一个阶段竞争获胜的投标人,才能进入下一阶段的竞争。第一个阶段竞争的目的,是挑选出有法定资格、诚信的投标人,此阶段招标人的工作重点是对投标人进行法定资格的审查和信用评价;第二个阶段的目的是选出对履行合同具有特定技术优势或比较优势的投标人;最后阶段,在投标人被确信既有能力完成合同标的、又诚实可信的前提下,将合同授予最低报价者。多数情况下,招标人会附带这样的规定:最低价如低于成本价,将作为废标处理。这一规定的目的是既要保证招标过程符合招标法的规定,又试图消除恶意低价竞争带来的不良后果。但如何合理地确定成本价,并使其具有公信力,目前仍然是亟待解决的课题。对此各个招标人观点各异、方法多样、莫衷一是。

二、各种方法的适用性分析

比起其他两种方法,加权分值法有如下好处:1、资格审查、技术评价、价格评价一次完成,显而易见效率更高;2、由于投标人事先设计好了各要素的权重,招标结果在理论上达到了资格条件、技术标准、竞争价格三者的平衡,不仅最大限度地满足了招标人的意愿,还可以有效抑制最低价法可能导向的恶意低价竞争。与这些有利的预期相对称的是,此种方法对招标人的组织水平提出了非常高的要求。

首先,评标规则中关于投标人合格标准的设定必须准确恰当。缺乏经验的招标人往往提出过高的要求,期望与最优秀者合作是买方的普遍期望。当这一期望高得脱离实际时,出现的结果将是投标人数量不足以达到竞争所必须的最低限度,整个招标工作有可能因此失败。这就要求招标人对合同标的有准确的认知、对潜在的投标人有深入客观的了解。这是第一个难点。

其次,使资格、技术、报价三部分评价权重得到客观合理地分配,是这一评标方法结果可信的基础。评分内容描述、评分标准确立、分值权重的分配等等琐细的要素往往要征询所有利益相关者的意见才可能使之得当。多数情况下,不同利益取向的相关者出自于自身需要、或者由于自身认知的局限,意见不可避免带有偏见。因此权重的分配过程将是一场招标人内部多方博弈的过程,而这类博弈模型设计起来十分复杂,通常博弈结果满足规则设计者初衷的概率并不高。这是此种方式最大的难点。

再次,加权评分法是通过预先设定的机制得出结果,这一机制需要综合过多的非确定性参数。例如:对诸如“施工现场的平面布置合理”这样的评分标准,相信评分专家见仁见智,打分并不一定能取得一致;即使一致,结果也不一定符合实际,原因是,投标人的施工现场平面布置须考虑众多复杂因素制定,作为局外人的“专家”在短时间内如何能透彻的全部知情进而做出准确的评判?有经验的施工管理人员都有这样的经验:开工前经过详细论证的现场布置方案,在实施时往往发生较大的变化,甚至面目全非,原因是就现场布置这项任务而言,投标阶段提前获知全部与之相关的信息并做出准确的设计是困难的。评判参数的庞杂,评判环节琐碎,使得评判过程往往流于形式。另外,在评判中任何一个环节的“误操作”都可能引起“初衷”的改变。

另外,容易被操控是此类方式的另一大软肋。在诚信度不高的环境里,这样的系统很容易被操控。例如,有的招标经办人在设定投标人资格时故意加入非必须的特别条件,使标准具有了排他性:招标伊始,中标人已定,这是最常见的操纵招标手法之一。工作实践中更隐蔽的手法不胜枚举、层出不穷。对操纵招标的不正当行为,可另作专题研究,此不赘述。

三、最低价中标法是最佳选择

与加权评分法相反,最低价法的最大特点是分割招标流程。按系统学的理论,这一方法是将招标系统(机构、手段、环境、目标是系统的基本要素)划分为目标前后包含(类似串联)关系的三个子系统:即投标人资格审查子系统、技术标竞争子系统和商务标竞争子系统。明智的领导者,对每一个子系统设置独立的专职机构、付以每个子系统明确目标。这一划分的意义在于:

第一、就每一个子系统而言,工作复杂性大为减低,阶段目标变得清晰可测;每一个子系统自身运行周期被缩短、频率被提高;机构的专业能力(手段、经验)必将随之逐渐获得积累。

第二、串联关系的子系统,意味着紧前子系统的目标是紧后子系统的原料(环境要素),紧后子系统的运行结果对预设目标的偏离度首先取决于紧前子系统运行结果,因此,正常情况下,紧后子系统的机构要求紧前机构提供优质的工作成果是十分自然的事情。另外基层人员操控招标的机会大为降低,除非相互独立的子系统都有操控招标的动机,并且这一动机的指向是使同一个投标人中标,显而易见在整个系统中,这类事件的得以实现将是极小概率(并非不可能);同样的原因,系统整体出现“误操作”使结果严重偏离目标的事件也将是小概率。形成制约机制,“误操作”或者“操控招标”变得不那么轻易,是这一评标方式最大的优势。

招标系统化繁为简、化难为易是这一方法的实现方式;此类方法显而易见的缺陷是招标流程长、机构多、招标人的管理成本高。因此当合同标的额小到一定程度时,应用此种方法显得兴师动众、得不偿失。

在招标实践中,最低价法最惹争议的问题是:由于在最后关头,只有价格最低者才能取胜,进入最后竞价的投标人为了击败对手获得合同,可能不惜低于成本报价。在履行合同时,质量、工期、与业主的配合等都将因为过低的合同价而变得令人担心。多数项目管理者将此情况归于恶性竞争。笔者与多位同行就这一问题探讨,归纳修正竞价规则的意见大致如下:

A、最接近平均价者中标;

B、以平均价下浮一定的百分比,报价在此区间的为有效标,最低有效标将获得合同,即中标;

C、次低价中标;

D、如果最低价比次低价低出一定限度,例如5%,最低价废标,次底价中标;

E、其他拦最低价的方式。

在分析上述意见前,我们需要对如下观点达成一致的意见:

观点一,市场经济条件下,买卖双方是自由的,卖方总是觉得价格低,买方总觉得价格高;卖得更高,买得更低,实现利润最大化是所有企业正常的经营活动最基本的动机。缺乏此类动机的企业在激烈的市场竞争中会处于不利状态,最终被淘汰;通过这一动机的驱动,社会资源自动实现平衡和优化。

观点二,达成交易是买卖双方的目标,由于卖方期望价格高,买方期望则相反,双方在达成交易前不可避免的要对成交价格进行反向博弈。交易达成即表示价格即被双方接受,因此,评判价格合理性的真正标准是买卖双方都自愿的接受某一价格。在这个博弈过程中,出现以一方成本或以双方的成本为前提制定价格的情形必须是少数。假设交易价格只是以卖方的成本为参数,交易行为将呈现卖方垄断;相反,如果仅以买方接受为前提,将形成买方管制价格,除非有人补贴,否则卖方难以为继,例如国家特定时期为稳定某些特殊产品的价格需要对卖方实施补贴政策;假设由第三方根据买卖双方成本和承受能力提前规定交易价格,将使经济形态走入计划经济的路线。因此,交易价格只能是博弈达到平衡结果,不是以成本为自变量的函数。简言之,市场经济并不保证每一个企业、每一笔交易都盈利,更不保证所有企业都永久生存!优胜劣汰是市场经济基本法则。因此,保证投标人有利润不赔钱,不应当成为招标人的规定义务!

观点三,与其他制成品交易一次性定价不同,建设工程的交易价格往往需要在实施过程根据标的变更和约定风险的兑现不可避免的多次定价,换言之,对于建筑产品,买卖双方的博弈将贯穿整个建设周期。因此,在交易期内利用一切机会,尽力提高索赔额,扩大收入是承包人(卖方)的正常心态。建设单位(买方)不应视之为不良的动机,相反,应当积极地投身这场博弈。在合作进程中进行价格博弈,是建设工程交易的特点。基点价格(中标价)的高低,并不肯定减弱或增强承包人的索赔动机。因惧怕承包人索赔放弃选择最低价中标是不明智的。     

观点四,低价影响履约这一观点,常常是建设单位管理者的错觉或者借口。投标人的履约能力更多取决于履约者的管理水平和信誉度,交易价格并不是决定因素。难以想象---高水平的承包人会因为价格低而降低管理水平,低水平的承包人由于获得了高价,而短期内提高了管理水平。

总而言之,如果投标人在经过资格审核、技术竞标被证明是诚信而有能力的,其所报最低价就不必令我们过度担忧。如果将担保机制引入合约,招标人受损的可能性将进一步降低。“保证竞价者是诚信的”是“本”,“对价格高低的评价”是“末”,前述A、B、C、D、E方法不能解决“能力和诚信”问题,是舍本逐末的数字游戏。

为了确保最低价是投标人的真实意思的表示,招标人对报价异常的投标人进行必要的提示,消除误解,是必要的周全之策;有经验和责任感的招标人,在最后阶段通过质询,来判断投标人是否在恶意竞标,实质上是测试投标人诚信度的最后措施。

建设领域实行市场经济,不过二十年。其间,笔者观察招标办法的演进过程实质是市场经济对社会诚信的修补过程,当我们的社会具有高诚信度时,本文关于最低价中标问题的研讨将成为多余。自由的开放的民营企业是诚信的主要建设者和维护者,因为他们是不诚信最大的牺牲者,是诚信最大的需求者。