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上海如何玩转“存量” 深度解析上海产业用地新政解读会

中国房地产报 又又
2014-05-27 17:50:18
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导读:总的来看,存量工业用地盘活已经上升到关系上海未来城市可持续发展、关系到执政当局能否对上海城市发展负责的战略高度;上海市下大决心大力气去推动存量工业用地的盘活,因此政策设计得既务实又大胆,并努力搭建起了一个可以有效促进存量盘活的良性的博弈框架。

明源地产研究网  5月12日,上海市经信委、市规土局在地产大厦召开了产业用地新政解读会,市规土局副局长岑福康、土地利用处处长魏子新对新政出台背景、政策意图、内在逻辑、操作口径等做了权威解读,全市各大开发区、部分市属国企和各区县经委等单位约280人参加了会议,可见新政的“魅力”让市场各方力量都“无法抵挡”。

上海-明源地产研究网

总的来看,存量工业用地盘活已经上升到关系上海未来城市可持续发展、关系到执政当局能否对上海城市发展负责的战略高度;上海市下大决心大力气去推动存量工业用地的盘活,因此政策设计得既务实又大胆,并努力搭建起了一个可以有效促进存量盘活的良性的博弈框架。
 

新政背景:

新增用地有限  存量盘活空间巨大

会上,上海市规土局提供了以下数据:一是未来新增用地供应规模将逐年减少。2013年底上海建设用地3070平方公里,约占全市陆域面积45%,距离2020年3226平方公里的终极规模,只剩下156平方公里的增量空间;二是工业用地占比高,截至2012年底上海工业用地总量已累计供应856平方公里,占建设用地比重约28%,是东京、纽约等国际代表性城市的3~10倍;三是存量工业用地数量大、利用水平有待大幅提高。

目前上海工业用地规划发展方向分为“104区块”、“195区域”和“198区域”。其中,104区块是指全市现有的约104个规划工业区块;195区域指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地,实际面积约195平方公里;198区域指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地,约198平方公里。

这几种工业用地的土地利用绩效水平目前差异较大。2013年104区块的地均工业总产值是65亿元/平方公里,但是其中有75个工业区块低于其均值水平;198区域工业用地占全市工业用地面积的比重接近1/4,但工业总产值占比不到10%。

上海存量土地盘活的主力在工业用地,突破口也在工业用地。从规土局提供的数据看,存量二次开发的市场主要存在于195区域,转型的方向有研发总部产业类用地、研发总部通用类用地、商办用地等;而104区块原则上以结构调整和升级为主,以发展先进制造业为主,确需转型的,其方向主要为研发总部产业类用地、研发总部通用类用地和工业用地标准厂房类。
 

新政战略:

以土地利用  倒逼城市转型

上海市委市政府针对新政制定专门举行了多次会议,基本结论是上海要限定城市边界须依赖存量优化。目前上海有三大用地问题:一是大量公共设施用地奇缺(停车问题);二是绿化生态用地不足(雾霾问题);三是资源紧缺的约束条件下,用地水平却不高。

在新一轮上海城市总体规划中,上海提出2040年目标是全球城市。对此,上海市委书记韩正认为:建设用地过多,对上海不负责;建设用地比重超过45%是不行的;3226平方公里,不是总量锁定,而是总量减少,要减到3200平方公里,甚至减到3100平方公里。上海市长杨雄提出,建设用地规模只减不增,以土地利用方式倒逼城市发展转型;同时,工业不能空心化,要保留适度工业用地布局。

如果细心可以发现,针对存量的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》的文号是25号,先于针对新增的《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行)》的文号26号,可见政策意图非常明显——盘活存量是首要任务。

其实,在决策层面,领导的魄力比我们想象的还要大,希望总量不是锁定而是减少,这种“减少”只能更多地依赖于土地复垦;决策层面对工业用地的利用,不仅关注支撑产业发展的层面,还将结合整个城市的可持续发展,努力在土地利用的顶层设计上真正推进“产城融合”。
 

新政目的:产业用地服务实体经济

岑福康会上提到一个细节,很值得我们深思。他把与国土资源部某领导的谈话在会上做了分享。国土资源部领导表示:“上世纪90年代,产业用地没那么粗放,那时都是租赁的,现在是土地变成资产,充满期待,充满想象空间”。岑福康继续分析:“这怪不了企业,关键是制度环境让企业主成为了土地增值的拥有者。所以,我们希望改善现有的机制环境,让产业用地真正服务于实体经济。”这种思路我非常认同,正如本人上期文章所提到的观点:发展产业的人,不应整天操着博地产升值的心,还是要回归本质。但是,本质的“归来”不能只靠企业自身的境界和觉悟,用经济学术语讲,关键还是要搭建一个良性的博弈框架。当前新政正是试图通过系统的政策设计来减少甚至杜绝“以产业之名,搞地产之实”的地产开发行为,具体政策措施包括缩短年限、限制分割转让比例、规定公共绿地和设施比例、分割节余土地、放开存量补地价、全过程生命周期管理等等。

缩短年限只针对工业用地产业类项目(即制造业项目),这些项目本身都是以自用为主,其关注重点是行业自身的平均利润率,年限的缩短让其可以减少土地成本的投入,对他们反而是好事。

限制分割转让比例,针对的是研发总部通用类物业,这也是当前主流的产业地产商经营的主要领域,也是他们对上海新政最纠结的地方。“纠结”才好,说明政策戳到了产业地产商的“痛点”。岑福康会上也重点提到,30%比例的物业可以销售,目的不是为了让开发商赚钱,而是希望通过部分销售让开发商回笼前期成本,支持开发商继续“举杠铃”,发挥物业支撑产业发展的应有作用。

还有,了解上海政策变化的人应该知道,2009~2012年间上海工业用地上是绝对禁止分割销售的,所以从这个角度看,其实现今政策是放开了。由于政策一视同仁,以前国有开发平台在拿地方面可能有优势,但现在通用类统一公开招拍挂,其实对民营的产业地产商是好事。反正大家放在同一个平台上竞争,而且民企一般比国企更加灵活,人才、资金、运营能力方面都不亚于国企,甚至胜过国企。所以,真正服务于实体经济的、有实力、有资金的产业地产商,在上海还是充满机会的。
 

盘活的方针:一切以规划为纲

政策出台充分吸取了深圳城市更新的经验教训。2009年深圳开始城市更新,但过程中没有坚持规划先行的方针,导致现在又出现大量经过二次更新后的办公类物业空置。所以,上海存量盘活操作上坚持“规划先行”的方针。存量转型必须要有规划和计划。岑福康认为:关键是有没有那么多转型的量。没有内容、底气不足的转型设想,应该缓一缓,不希望看到“三次转型”。

上海存量转型实行规划和计划管理,规划先行。所以,要真正推进存量转型,要过两大关:一是规划要编好,二是要列入年度计划。

但是,因为转型规划最后是要切实执行的,所以这份规划客观上必须要得到所涉及的所有利害关系人的同意,也就是我们一直提倡的“开门编规划”。所涉及的利害关系人越多,规划编制需要进行的利益博弈就越复杂,要编好规划就越难。

可以预见,上海存量转型较具有操作性的区域一定是一些大集团、大企业拥有较大产权份额的区域,如主要由临港集团持有的桃浦地区,主要由高桥石化持有的高桥地区等。而对于零星转型的,由于其转型的前提条件相对较严格,符合条件的数量就较少。

为此,也建议市规土局等有关部门针对整体转型区域的规划编制出台有关指导细则,切实落实“开门编规划”的理念,充分让利害关系人参与规划编制和利益博弈。只有这样,其转型规划才可以落地。
 

盘活存量自评:并非“一夜变天” 而是更加精细化

岑福康强调,新政是以往规土政策的延续,目的是要让让真正干产业的人转型,不是让干开发的人转型。新政并非是“一夜变天”,而是更加精细化。

以前存量开发基本情况是“要了一个容积率,免了一个地价,搞了一个开发”(此“开发”指的是纯地产开发,以赚差价为主),现在存量盘活跟新增用地一样,都将加强过程管理和结果管理,力求政策真正促进产业发展。

对园区开发平台的支持:设定非排他性准入“门槛”

上海市规土局明确表示,对于真正扶持产业发展的园区开发平台会予以支持,支持园区平台公司建设研发总部通用类项目和标准厂房类项目。在供地环节,可以设定非排他性的条件为提高产业用地利用水平的准入门槛,如“十年开发经验”等。

在新政下,上海园区开发平台公司其实要做一件很重要的事情,就是重新定位。这种定位既是自身发展需要,也是请政府对其功能予以明确。上海现有的国资背景的园区开发平台一般会被定义为功能类企业,主要是实现发展地区产业经济、推进城市化进程的功能性操盘手。当然,自主开发研发总部通用类物业和标准厂房是实现该功能的一个重要抓手和途径。但在新政下,是否一定要“既求所在,又求所有”?假如人家做得比我们好,是否可以“但求所在,不求所有”?

其实,上海园区开发平台中,具有市场竞争力的产业地产开发运营商就那么几家,如漕河泾开发区、张江高科、市北高新、浦东金桥等。对于这些佼佼者,相信政府会予以支持的,即使政府不支持,凭他们自身实力也可以在市场上占有一席之地。除此之外,其他的很多园区开发平台,更多只是承担了土地一级开发的功能,其综合开发实力有待提高。

所以,新政建立了一个公平的平台,让市场决定谁最有能力进行产业物业开发,这是大势所趋。
 

政策未来动向:

规划修编和划定  永久产业用地边界

上海市下一步将对104区块、195区域和198区域做规划修编,意指这三者间会有适度的互相转换和调整,比如部分195可能会划进104等。同时,计划划定永久的产业用地边界,与基本农田类似,保证先进制造业、战略性新兴产业的发展空间,防止实体经济空心化。

各大开发区应该敏感起来了,对于因为104区块、195区域和198区域的规划管控导致某些地块无法开发的情况,应提早布局、做好研究,为新一轮的规划修编调整提供“炮弹”。

对于划定永久产业用地边界的设想,我理解政府意图主要是想保住工业用地的体量,保住用于发展制造业的工业用地,这应该是吸取了外国一些产业空心化城市发展的经验教训,这应该也是非常必须的手段。但是这个量究竟是多少,真的需要好好研究,多了不符合市场要求,少了则会造成实体经济下滑、产业空心化。

(作者系资深产业园区开发运营专家)


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